第二节 有中国特色的社会保障制度

2018-04-15 作者： 张松灿

第二节 有中国特色的社会保障制度

一、社会保险制度

2010年10月，第11届全国人大第17次常务委员会会议通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），并于2011年7月1日起施行。Www.Pinwenba.Com 吧这是我国最高国家立法机关首次就社保制度进行立法。《社会保险法》是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律。它的颁布实施，是党和政府履行“让人人享有社会保障”庄严政治承诺的法律保证，也是国家长治久安的重要举措，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，促进和谐社会建设，具有十分重要的意义。围绕该法的执行，2011年6月13日，国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。城镇居民养老保险试点实施办法与《新型农村社会养老保险试点办法》（2009年9月1日国务院发布执行）基本一致。我们确信，在为期不远的时期内，实现城乡一体化、城乡居民养老保险制度全覆盖一定会变成现实。

（一）《社会保险法》的重大作用及鲜明特点

1.重大作用

《社会保险法》的实施，对推动我国社会保险制度更加稳定、运行更加规范、民生基础更加坚实，具有十分重大的历史意义，必将使我国社会保障体系建设走上一个新的历史起点，阔步迈向人人享有社会保障的宏伟目标。

2.四大亮点

社会保险法实现了我国社会保障制度建设的重大突破，表现出四个鲜明特点：

（1）《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围。对于我国发展中国家的国情国力来说，难能可贵、举世瞩目。

（2）《社会保险法》充分体现了统筹城乡的原则。《社会保险法》明确规定“所有用人单位和个人全部纳入社会保险制度的覆盖范围”，为实行真正意义上的城乡统筹奠定坚实的法律保障。

（3）《社会保险法》在制度设计和实施方面，明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任，突出了参保人员的权利并加重了各级政府提供服务的分量。这对保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助，提供了坚实的权利保障。

（4）《社会保险法》建立了社会保险费的强制征缴制度，必要时实行从用人单位存款账户直接划拨社会保险费。

（二）中国社会保险体系的基本框架

《社会保险法》规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

（1）基本养老保险包括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。该法对职工基本养老保险制度的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇构成、享受条件和调整机制等做了全面规范，并规定了病残津贴和遗属抚恤制度。该法授权省级人民政府（省、自治区、直辖市),要根据实际情况将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施，为建立“统一的”“统筹城乡”的养老保障体系奠定了法律基础。

（2）基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。该法对职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度的覆盖范围、资金来源、待遇项目及享受条件、医疗保险费用结算办法等作了比较全面的规定，对新型农村合作医疗制度作了原则规定，并授权国务院规定管理办法。

（3）该法在总结实践经验的基础上，对工伤保险、失业保险和生育保险也分别单独成章，对其覆盖范围、资金来源、待遇项目和享受条件等作了具体规定。工伤保险、失业保险和生育保险制度的建立和试点，在十多年前已经开始，目前已经比较成熟。《社会保险法》给予肯定并有新的突破。

（三）各项社会保险制度的覆盖范围

《社会保险法》将中国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围，具体如下：

（1）基本养老保险制度和基本医疗保险制度覆盖中国城乡全体居民，即用人单位及其职工应当参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险；农村居民可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗；城镇未就业的居民可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险；进城务工的农村居民依照该法规定参加社会保险；公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

（2）工伤保险、失业保险和生育保险制度覆盖所有用人单位及其职工。

（3）被征地农民纳入相应的社会保险制度。国务院相关条例规定，被征地农民到用人单位就业的，都应当参加全部五项社会保险。对于未就业，转为城镇居民的，可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，继续保留农村居民身份的，可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。

（4）在中国境内就业的外国人，也应当参照该法规定参加中国的社会保险。

（四）各项社会保险制度的筹资渠道

《社会保险法》规定“国家多渠道筹集社会保险资金”，并明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任。具体如下：

1.城镇职工社会保险基金的主要来源是社会保险缴费

该法规定，职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险费用，由用人单位和职工共同缴纳，工伤保险和生育保险费用由用人单位缴纳，职工个人不缴费。

2.居民社会保险基金主要由社会保险缴费和政府补贴构成

该法规定，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合；城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。

3.明确规定政府在社会保险筹资中的责任

该法规定，县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持，在社会保险基金出现支付不足时给予补贴；国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；在新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险制度中，政府对参保人员给予补贴；基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴；国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。

（五）各项社会保险的待遇项目和享受条件

为了保障参加社会保险的个人及时足额领取社会保险待遇，《社会保险法》分别概括地规定了各项社会保险的待遇和享受条件。

1.基本养老保险待遇

第一，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。基本养老金由统筹养老金（现行制度中称为基础养老金）和个人账户养老金两部分组成，基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。缴费不足15年的人员可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

第二，参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

第三，参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。

2.基本医疗保险待遇

由于我国各地经济发展水平不同，医疗服务提供能力和医疗消费水平等差距都很大，国务院只对基本医疗保险的起付标准、支付比例和最高支付限额等作了原则规定，具体待遇、给付标准由各地人民政府按“以收定支”原则确定。该法也没有对基本医疗保险待遇、项目和享受条件作更为具体的规定。但需要特别指出的是：

第一，为了缓解个人垫付大量医疗费的问题，该法规定了基本医疗保险费用的“直接结算制度”。即参保人员看病就医期间发生的医疗费用，符合法律规定条件的，应当由基本医疗保险基金支付的部分，由参保人的社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位三方直接结算；社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。

第二，该法明确规定，“应当由第三人负担的医疗费用，应当由第三人负担，不纳入基本医疗保险基金支付”的范围，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付后，向第三人追偿。第三人是指“直接给参保人造成疾病伤害的经济主体”，他应负担这部分医疗费用，是处在参保人、基本医疗保险基金方之间的第三方。

3.工伤保险待遇

《社会保险法》在肯定原《工伤保险条例》（于2003年4月27日以中华人民共和国国务院第375号令颁布）规定的工伤保险待遇基础上，实现了三项突破：

第一，将原规定中“由用人单位支付的工伤职工‘住院伙食补助费’‘到统筹地区以外就医的交通食宿费’和‘终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金’”改为“由工伤保险基金支付”，在进一步保障工伤职工权益的同时，减轻了参保用人单位的负担。

第二，为保证工伤职工得到及时救治，该法规定了“工伤保险待遇垫付追偿制度”。即职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，然后由社会保险经办机构依照该法规定追偿。

第三，对“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的”，规定“由工伤保险基金先行支付后，向第三人追偿”。

4.失业保险待遇

在原《失业保险条例》（1998年12月16日国务院第11次常务会议通过，1999年1月22日颁布执行）规定的“失业保险待遇”基础上，《社会保险法》进一步规定：

第一，对失业人员在领取失业保险金期间患病就医的情况，将原规定“可以申领少量的医疗补助金”，改为“参加职工基本医疗保险并享受相应的基本医疗保险待遇，其应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付”，从而提高了失业人员的医疗保障水平。

第二，明确规定“个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件”的，其遗属只能选择领取其中的一项。以前规定得不够清楚。

5.生育保险待遇

在总结生育保险制度实施经验的基础上，《社会保险法》规定：“用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。”

6.社会保险关系转移接续

根据改革开放30年来劳动力转移流动日益加快且普遍化的现实，《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度。要点有：

一是个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。

二是个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

三是职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

（六）各项社会保险费征缴制度

在总结《社会保险费征缴暂行条例》（1999年1月14日国务院第13次常务会议通过，1月22日国务院令第259号发布实施）经验的基础上，《社会保险法》进一步完善了社会保险费征缴制度，增强了征缴的强制性，为加强征缴工作提供了更有力的法律保障。

1.规定了“社会保险信息沟通共享机制”

为了保证社会保险相关信息的及时性、准确性，《社会保险法》规定，工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况，公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡及户口登记、迁移、注销等情况。

2.规定了“灵活就业人员社会保险登记、缴费制度”

《社会保险法》规定，参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员，向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，可以直接向社会保险费征收机构缴纳社会保险费。

3.规定了“社会保险费实行统一征收”的方向

授权国务院规定实施步骤和具体办法。

4.建立“社会保险费的强制征缴制度”

措施有：

一是从用人单位存款账户直接划拨社会保险费。《社会保险法》第63条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费，经社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足，逾期仍不缴纳或者补足的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门做出从用人单位存款账户中划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。

二是用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。

三是用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

（七）社会保险基金管理制度

《社会保险法》对加强社会保险基金的管理做出明确规定：

1.规范了社会保险基金的管理原则

根据该法规定，社会保险基金管理应当遵守以下原则：

一是各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。

二是社会保险基金通过预算实现收支平衡。社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。

三是社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。

四是社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值，从而为社会保险基金投资运营奠定了法律基础。

2.明确了提高社会保险基金统筹层次的方向

该法规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。考虑到社会保险基金的统筹层次取决于多方面的因素，该法授权国务院规定提高统筹层次的具体时间和步骤。

（八）社会保险经办服务的内容

为了改进社会保险经办服务，维护参保人员权益，《社会保险法》做了以下规定：

1.确立社会保险经办服务体制

包括：

一是规定了社会保险经办机构的设立原则。该法规定，统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。

二是规定了社会保险经办的经费保障。该法规定，社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政部门按照国家规定予以保障。

三是规定了社会保险经办机构的基本职责。主要是：负责社会保险登记，社会保险费核定，按照规定征收社会保险费；按时足额支付社会保险待遇；根据管理服务的需要，与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为；及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人；免费向用人单位和个人提供查询服务；提供社会保险咨询等相关服务。

2.社会保险信息化建设

社保信息化建设是社会保险管理和经办服务的基础性工作，没有完善的信息系统支撑，对参保人员记录一生、服务一生、保障一生的目标就无法实现。因此，《社会保险法》对社会保险信息系统建设作了原则规定：

一是国家建立全国统一的个人社会保障号码，为制作发行全国统一、功能兼容的社会保障卡提供了法律依据。

二是全国社会保险信息系统按照国家统一规划，由县级以上人民政府按照分级负责的原则共同建设。

（九）社会保险监督制度

加强社会保险监督，维护社会保险基金安全，是各方面的共识。《社会保险法》从人大监督、行政监督、社会监督等三个方面，建立了比较完善的社会保险监督体系。

（十）违法责任

《社会保险法》强化了违反该法的行为应承担的法律责任，主要有：

第一，用人单位违反《社会保险法》的法律责任。

第二，骗取社会保险基金支出或者骗取社会保险待遇的法律责任。

第三，违反社会保险基金管理的法律责任。

第四，有关行政部门和单位及其工作人员违反《社会保险法》的法律责任。

社会保险经办机构及其工作人员未履行社会保险法定职责的，社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的，由有关行政部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露用人单位和个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给用人单位或者个人造成损失的，应当承担赔偿责任。

【阅读资料8.3】外商投资企业要按标准为职工缴纳社会保障费

外商投资企业不缴或者少缴职工的社会保障费，不仅扰乱了社会保障工作的正常秩序，还严重侵犯了职工的合法权益，一经查获，今后要受到法律的严厉处罚。

外商投资企业应按规定标准按时足额缴纳本企业应承担的部分，并履行为职工个人部分代扣代缴的义务。职工的社会保障费是职工退休、失业、生病时的基本保证，包括四项：①养老保障费。②失业救济金。③医疗保障费。④住房公积金。企业下年度的应缴社会保障费标准，由社会保障部门于每个缴费年度末公布。企业应在每月1~15日内办理社会保障费缴纳手续。缴纳社会保障费是企业的义务，不能申请减免，如确有困难，可申请缓缴，缓缴期限最长不得超过一年。

二、社会福利

（一）老年人社会福利

人口老龄化是当今世界各国普遍面临的重大社会问题。据有关资料表明，我国60岁以上的老年人已有1.43亿，占全国总人数的11%。根据联合国有关规定，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，这样的社会称之为“老龄社会”。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家和社会采取措施，改善老年人生活、健康及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。各级政府要将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。近年来，通过推进社会福利社会化，逐步形成以国家、集体举办的老年社会福利机构为骨干，以社会力量举办的老年社会福利机构为新的增长点，以社区老年人福利服务为依托，以居家养老为基础的老年人社会服务体系。当前，我国养老机构尚不完善,城市和农村都存在着不同程度的问题,但是走社会化养老的道路已成为一种必然的趋势,从长计议应加强社会养老福利机构的建设,充分发挥政府职能,满足老年人日益增长的各方面需求。

（二）儿童社会福利

依据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。民政部、国家发展和改革委员会2011年12月发布了《民政事业发展第十二个五年计划》，要求在儿童福利方面，完善、落实孤儿基本生活、教育、医疗、就业、住房等保障制度安排。实行集中养育、家庭领养、模拟家庭照顾、助养、代养、寄养相结合的多种孤儿养育方式。合理确定并落实孤儿养育标准，探索建立儿童津贴制度。建立健全“儿童福利机构建设蓝天计划”长效机制，加强儿童福利设施建设，制定儿童福利机构基本规范，推动儿童福利机构向社区和家庭提供辐射服务。发挥“残疾孤儿手术康复明天计划”长效机制作用。建立困境儿童分类保障制度，逐步将受艾滋病影响儿童，重病、重残、罕见病儿童和押服刑人员子女等事实上无人抚养儿童纳入保障范围。加强孤残儿童护理员职业化建设。

（三）残疾人社会福利

2008年4月24日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，为我国残疾人的康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等提供了法律保障。该部法律的基本精神是，政府通过兴办福利企业、实施按比例就业和扶持残疾人个体从业等形式，帮助残疾人实现就业；采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利安养机构等福利措施，对残疾人提供特别照顾。依据《中国残疾人事业"十一五"发展纲要（2006-2010年）》总结报告显示，我国残疾人状况得到明显改善，政府和社会为残疾人服务的能力进一步提升，表现在：实施一批重点康复工程，使1037.9万残疾人得到不同程度的康复；残疾人特殊教育学校达到1704所，在校残疾学生总数为42.6万人，残疾儿童义务教育入学水平明显提高；残疾人职业培训机构达到4704个，376.5万人次残疾人接受职业教育和培训；残疾人就业服务机构达到3019个，城镇新就业残疾人179.7万人次；扶持618.4万人次农村残疾人摆脱贫困；城乡残疾人接受各种形式的社会救助分别达到1623.7万人次和4237.6万人次；残疾人法律服务机构达到3231个，为57.9万人次残疾人提供法律服务和法律援助。广大残疾人积极投身改革开放和社会主义现代化建设伟大实践，自强不息，顽强拼搏，在经济社会发展中发挥了重要作用。我国残疾人的社会福利，参考以下材料。

【阅读资料8.3】两份关于残疾人福利的政策规定

一、财政部、国家税务总局《关于对残疾人员个体开业给予免征营业税照顾的通知》

为鼓励残疾人员自谋职业，减轻国家负担，经研究决定：对残疾人员个人从事劳务、修理、服务性业务取得的收入，免征营业税；对残疾人员个人从事商业经营的，如营业额较小，纳税后生活有困难的，可由省、自治区、直辖市税务局给予定期减免税照顾。